發(fā)改地區(qū)〔2021〕1617號(hào)
上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省發(fā)展改革委：
湖泊是水資源的重要載體，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶范圍內(nèi)湖泊水系眾多，分布有我國(guó)五大淡水湖。作為河流生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵要素，鄱陽(yáng)湖、洞庭湖、太湖、巢湖、洱海、滇池等重要湖泊水量豐富，在保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)、水資源、防洪等安全和促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用。
推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，沿江省市在大力推進(jìn)長(zhǎng)江干流和重要支流保護(hù)治理的同時(shí)，加強(qiáng)湖泊保護(hù)修復(fù)，取得明顯成效。但由于湖泊具有水域面積廣闊、水體交換緩慢、污染物易擴(kuò)散等特殊規(guī)律，保護(hù)和修復(fù)較之長(zhǎng)江干支流難度更大。加之沿湖工農(nóng)業(yè)和人口、城鎮(zhèn)密布，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期與湖爭(zhēng)水爭(zhēng)地，城市建設(shè)特別是房地產(chǎn)開發(fā)侵占湖泊生態(tài)空間，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要湖泊普遍面臨生態(tài)功能受損、水源涵養(yǎng)能力不足、水環(huán)境惡化、生物多樣性萎縮、蓄洪能力下降等突出問題。為深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，進(jìn)一步強(qiáng)化長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要湖泊保護(hù)和治理，持續(xù)改善長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，經(jīng)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組同意，現(xiàn)提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，融入和服務(wù)新發(fā)展格局，緊扣長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，緊盯重要湖泊主要問題，以鄱陽(yáng)湖、洞庭湖、太湖、巢湖、洱海、滇池等重要湖泊為重點(diǎn)，以湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)為突破口，江湖同治、水岸同治、流域同治，推進(jìn)重要湖泊從過度干預(yù)、過度利用向自然修復(fù)、休養(yǎng)生息轉(zhuǎn)變，構(gòu)建完整、穩(wěn)定、健康的湖泊生態(tài)系統(tǒng)，助力長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。
（二）基本原則
生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，充分發(fā)揮大自然的自我修復(fù)能力，對(duì)重要湖泊生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施有效保護(hù)。根據(jù)湖泊生態(tài)系統(tǒng)承載能力進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化湖區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，以水定產(chǎn)、量水而行，推動(dòng)區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展。
統(tǒng)籌推進(jìn)，一體治理。遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和江河、湖泊演變規(guī)律，尊重自然、順應(yīng)自然，把握江河湖泊是一個(gè)有機(jī)整體，按照山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在邏輯，統(tǒng)籌考慮江湖生態(tài)系統(tǒng)要素，推進(jìn)綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。
因地制宜，分類施策。充分總結(jié)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要湖泊保護(hù)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深入分析不同類型湖泊特點(diǎn)，科學(xué)區(qū)分湖泊共性和個(gè)性問題，抓住湖泊保護(hù)治理的主要矛盾和矛盾的主要方面，聚焦重點(diǎn)區(qū)域、領(lǐng)域和關(guān)鍵要素，突出抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，科學(xué)治理、精準(zhǔn)保護(hù)。
深化改革，完善機(jī)制。對(duì)標(biāo)對(duì)表長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等重大國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)湖泊保護(hù)治理提出的新要求，健全湖泊保護(hù)治理體制機(jī)制，完善湖泊保護(hù)治理政策，促進(jìn)科技創(chuàng)新，進(jìn)一步提升湖泊治理能力和水平，建立健全湖泊保護(hù)和治理長(zhǎng)效機(jī)制，完善湖泊保護(hù)治理體系。
（三）總體目標(biāo)。到2025年，太湖、巢湖不發(fā)生大面積藍(lán)藻水華導(dǎo)致水體黑臭現(xiàn)象，確保供水水源安全。洞庭湖、鄱陽(yáng)湖、洱海、滇池生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到鞏固提升，生態(tài)環(huán)境突出問題得到有效治理，水質(zhì)穩(wěn)中向好。洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等湖泊調(diào)蓄能力持續(xù)提升，全面構(gòu)建健康、穩(wěn)定、完整的湖泊及周邊生態(tài)系統(tǒng)。到2035年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要湖泊保護(hù)治理成效與人民群眾對(duì)優(yōu)美湖泊生態(tài)環(huán)境的需要相適應(yīng)，基本達(dá)成與美麗中國(guó)目標(biāo)相適應(yīng)的湖泊保護(hù)治理水平，有效保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。
二、著力優(yōu)化空間布局
（四）加快構(gòu)建管控體系。緊密圍繞長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要湖泊保護(hù)治理目標(biāo)任務(wù)，立足資源環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌考慮湖泊生態(tài)系統(tǒng)的完整性、自然地理單元的連續(xù)性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性，加快編制長(zhǎng)江流域國(guó)土空間規(guī)劃，建立健全流域統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。開展資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，識(shí)別湖區(qū)重要生態(tài)系統(tǒng)，有效銜接生態(tài)保護(hù)紅線，合理安排各類空間和要素。優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)布局，因地制宜謀劃湖泊水資源利用、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、水生生物保護(hù)等空間。加強(qiáng)重點(diǎn)湖泊流域保護(hù)治理規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警，嚴(yán)格實(shí)施國(guó)土空間用途管制。
（五）推進(jìn)自然資源確權(quán)登記。探索推進(jìn)鄱陽(yáng)湖、洞庭湖、太湖、巢湖、洱海、滇池等重要湖泊自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，構(gòu)建法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記體系。厘清不同自然資源類型邊界，清晰界定重要湖泊流域等生態(tài)空間自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體。積極探索取水權(quán)登記的途徑和方式，健全水資源產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。
三、積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)
（六）加強(qiáng)水域岸線保護(hù)。依法依規(guī)劃定湖泊管理范圍，科學(xué)劃定湖泊岸線保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)，明確分區(qū)管控和用途管制要求，嚴(yán)格管控可能影響防洪安全、供水安全和生態(tài)安全的項(xiàng)目建設(shè)和活動(dòng)，依法履行涉河建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)許可，切實(shí)落實(shí)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。禁止圍湖造地，有序?qū)嵤┩说赝僳走€湖。加強(qiáng)湖區(qū)采砂管理，嚴(yán)厲打擊非法采砂行為。持續(xù)規(guī)范推進(jìn)湖泊“清四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建），常態(tài)化開展塑料垃圾清理，不斷鞏固清理整治成效。
（七）實(shí)施濕地保護(hù)修復(fù)。堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)相結(jié)合，布局實(shí)施長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程，統(tǒng)籌推進(jìn)重要濕地保護(hù)和修復(fù)。加強(qiáng)濕地保護(hù)管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)濕地自然生境及重要野生動(dòng)植物棲息地恢復(fù)，促進(jìn)重要濕地生態(tài)系統(tǒng)功能穩(wěn)步提升。完善衛(wèi)星遙感監(jiān)控體系，強(qiáng)化濕地監(jiān)督檢查，依法堅(jiān)決制止圍墾占用、巧立名目侵占濕地行為，對(duì)有條件恢復(fù)的濕地要加快退養(yǎng)還灘、還濕。
（八）提升生物多樣性水平。以洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等為重點(diǎn)，開展湖泊生物多樣性調(diào)查監(jiān)測(cè)和生物完整性指數(shù)評(píng)價(jià)，實(shí)施中華鱘、長(zhǎng)江江豚等珍稀瀕危物種拯救行動(dòng)，推進(jìn)遷地和人工繁育保護(hù)相結(jié)合，加強(qiáng)關(guān)鍵棲息地保護(hù)和遺傳資源保存。健全湖泊休養(yǎng)生息制度，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)湖泊禁漁制度，堅(jiān)決打擊非法捕撈行為，有效恢復(fù)水生生物多樣性。依法嚴(yán)格外來物種引入管理，加強(qiáng)重大危害入侵物種治理。加強(qiáng)候鳥保護(hù)，改善湖泊候鳥棲息地環(huán)境。
四、深入實(shí)施污染治理
（九）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境突出問題整改。持續(xù)抓好長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境警示片、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察披露涉及重要湖泊的問題整改，分門別類建立問題臺(tái)賬，明確整改方案，狠抓負(fù)面典型，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。探索建立流域污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，組織查擺深層次問題，建立湖泊生態(tài)環(huán)境問題整改長(zhǎng)效機(jī)制，發(fā)現(xiàn)一起，整改一起，銷號(hào)一起。
（十）加大污染綜合防治力度。深入推進(jìn)實(shí)施湖區(qū)城鎮(zhèn)污水垃圾處理、化工污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、船舶污染治理和尾礦庫(kù)污染治理“4+1”工程，不斷鞏固湖泊環(huán)境污染治理成果。保障湖區(qū)城鄉(xiāng)生活污水處理設(shè)施運(yùn)行，規(guī)范入湖排污口建設(shè)，強(qiáng)化工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施排查整治。嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)面源污染，支持使用有機(jī)肥料、綠色農(nóng)藥，提高湖區(qū)畜禽糞污綜合利用率。
五、切實(shí)保障飲用水源地安全
（十一）強(qiáng)化水源地環(huán)境保護(hù)。以保障南水北調(diào)中線工程水源地水質(zhì)為重中之重，實(shí)施水源專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，嚴(yán)肅查處飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為。以洞庭湖、太湖等為重點(diǎn)，排查和取締對(duì)水源影響較大的排污口、碼頭等。定期調(diào)查評(píng)估集中式地下水型飲用水水源補(bǔ)給區(qū)環(huán)境狀況，開展地下水污染場(chǎng)地修復(fù)試點(diǎn)。對(duì)未達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)要求的飲用水水源地要制定并實(shí)施供水保障和水質(zhì)達(dá)標(biāo)方案。
（十二）提升水源地安全保障能力。合理布局湖區(qū)飲用水水源地及取水口，制定并公布飲用水水源地名錄，劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)湖區(qū)重要城市應(yīng)急備用水源建設(shè)，提升城鄉(xiāng)飲用水源安全保障水平。開展城市飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)和飲用水水源安全評(píng)估，推進(jìn)影響飲用水安全的重污染企業(yè)搬遷改造。強(qiáng)化太湖、巢湖等湖泊藍(lán)藻高發(fā)期飲用水水源地監(jiān)測(cè)，“一湖一策”制定完善突發(fā)水污染事件應(yīng)急預(yù)案。
六、加快推動(dòng)綠色發(fā)展
（十三）強(qiáng)化水資源節(jié)約集約利用。深入實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，推動(dòng)湖區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水向節(jié)約集約利用方向轉(zhuǎn)變。扎實(shí)推進(jìn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)節(jié)水提效，嚴(yán)控高耗水項(xiàng)目建設(shè)，強(qiáng)化湖區(qū)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位用水計(jì)劃和定額管理。強(qiáng)化水資源論證，健全水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)取用水監(jiān)測(cè)計(jì)量，嚴(yán)格區(qū)域用水總量控制。
（十四）調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展負(fù)面清單制度，加快產(chǎn)業(yè)清潔生產(chǎn)、循環(huán)化改造、資源綜合利用，科學(xué)構(gòu)建湖區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。強(qiáng)化“散亂污”企業(yè)整治，推動(dòng)太湖、巢湖等流域造紙、印染等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，有序推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)向資源承載能力較強(qiáng)的地區(qū)轉(zhuǎn)移，妥善做好退出產(chǎn)業(yè)和湖泊禁漁等后續(xù)基本民生保障。在太湖、洱海、洞庭湖等開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑探索，推進(jìn)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化。
（十五）大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，因地制宜培育生物技術(shù)、新能源、新材料、綠色環(huán)保等產(chǎn)業(yè)。在太湖等有條件的湖區(qū)積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，充分吸納就業(yè)人員。引導(dǎo)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等大力發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)。推動(dòng)滇池、洱海等發(fā)展湖泊旅游，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，做強(qiáng)做優(yōu)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、度假康養(yǎng)等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，助力推進(jìn)湖區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
七、健全完善體制機(jī)制
（十六）強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制。按照統(tǒng)一規(guī)劃、流域統(tǒng)籌、各擔(dān)其責(zé)的原則，依托河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制平臺(tái)，完善以流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的湖泊管理體制，完善湖長(zhǎng)制組織體系，壓緊壓實(shí)湖泊保護(hù)治理屬地責(zé)任。探索建立跨省湖泊湖長(zhǎng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決湖泊保護(hù)治理跨區(qū)域、跨流域重大問題。研究建立跨區(qū)域湖泊聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作與部門聯(lián)動(dòng)。嚴(yán)格湖泊保護(hù)治理監(jiān)管考核，健全巡查檢查監(jiān)管制度。
（十七）探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。鼓勵(lì)重要湖泊所在地建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)重要湖泊及重要湖泊出入湖河流所在地積極探索流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男路绞剑瑓f(xié)商確定湖泊水生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)，加快形成湖泊生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治格局。進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)森林、草原、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)力度。發(fā)揮中央資金引導(dǎo)和地方政府主導(dǎo)作用，完善補(bǔ)償資金渠道。
（十八）提升監(jiān)督執(zhí)法水平。充分應(yīng)用無人機(jī)等現(xiàn)代化監(jiān)控手段，大力推進(jìn)湖泊監(jiān)測(cè)現(xiàn)代化、自動(dòng)化、信息化，不斷提升監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力和監(jiān)測(cè)效率。建立完善湖泊綜合評(píng)價(jià)體系，定期客觀評(píng)價(jià)湖泊健康和生態(tài)安全狀況。加快完善湖泊保護(hù)治理法律法規(guī)體系，大力推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法，著力完善綜合監(jiān)管體系。建立健全湖泊保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接，加大對(duì)侵占水域、偷排漏排、非法采砂、非法捕撈等打擊力度。
八、強(qiáng)化保障措施
（十九）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的工作原則，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門研究制定湖泊保護(hù)治理重大規(guī)劃和政策建議，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域、跨流域重大問題，有關(guān)部門給予大力支持。省級(jí)層面要履行主體責(zé)任，加強(qiáng)謀劃，系統(tǒng)推進(jìn)實(shí)施，2021年內(nèi)出臺(tái)完成本省區(qū)重要湖泊保護(hù)治理的政策文件。市縣層面按照部署逐項(xiàng)落實(shí)到位，進(jìn)一步強(qiáng)化河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制基層實(shí)踐，確保湖泊保護(hù)治理取得新成效。
（二十）深化問題研究。結(jié)合不同類型湖泊的自然特征、功能屬性，摸清湖泊保護(hù)治理本底情況。針對(duì)共性和個(gè)性問題，深入開展江湖關(guān)系演變、環(huán)境污染成因、藍(lán)藻水華機(jī)理、高原湖泊保護(hù)措施、水生生物保護(hù)措施等重大問題研究。穩(wěn)妥推進(jìn)實(shí)施河湖連通、水利水電、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程等重大工程，促進(jìn)江湖關(guān)系和諧，不斷擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境容量。
（二十一）強(qiáng)化資金支持。按照財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，各級(jí)政府合理安排湖泊保護(hù)和治理的財(cái)政資金，將符合條件的湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債券支持范圍。積極推動(dòng)建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的多元化投融資機(jī)制，引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)、各類金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本依法依規(guī)參與湖泊保護(hù)治理。定期評(píng)估湖泊保護(hù)治理成效，按規(guī)定開展表彰獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步突出帶動(dòng)示范作用。
（二十二）加大宣傳力度。加大重要湖泊在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳力度，充分利用新媒體、媒介宣傳推廣湖泊保護(hù)治理的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，互學(xué)互鑒。加強(qiáng)公共參與，大力宣傳生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，引導(dǎo)公眾參與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要湖泊保護(hù)志愿行動(dòng)，提高公眾對(duì)河湖保護(hù)的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)，推動(dòng)形成共同保護(hù)長(zhǎng)江母親河的良好氛圍。
國(guó)家發(fā)展改革委
2021年11月16日
